芬蘭政府體制與公務人員制度簡介

壹、前言
芬蘭是實施社會福利制度的北歐國家之一，近來經由一些報導和專書的介紹，國人得以了解芬蘭實施社會福利制度成功的經驗，以及以一個小國在接鄰大國的環伺下，何以能夠求得生存並進而獲得發展。此外，近幾年來芬蘭無論在政府的廉潔度或國家競爭力的世界評比中，經常得到了名列前茅的亮麗表現，也吸引了世界上其他國家的關注。
民國99年8月27日至30日間，本文作者得藉公務機會前往芬蘭參訪，並拜會了芬蘭財政部內部單位人事處（Personnel Department, Office for the Government as Employer）及芬蘭公共管理學院公司（HAUS Finnish Institute of Public Management Ltd，簡稱HAUS）。在預先規劃這次參訪行程時，筆者已先蒐集芬蘭政府及其文官制度的相關文獻，並發現既有的中文研究成果極為有限。有鑑於此，本文就自行蒐集及受訪機關構提供的資料為主，簡介芬蘭的憲政架構、行政體系及整體文官制度，以作為日後繼續研究該國相關制度的指引或架構基礎。

貳、建國簡史
芬蘭從12世紀到1809年以前，因為遭到瑞典對其發動「北方十字軍東征」，迫使原本信奉多神教的芬蘭人改信天主教，因而大約有650年的時間是受瑞典國王的統治。其間，在1397-1525年的「卡爾馬聯盟」（Kalmarunionen）時期，丹麥、瑞典和挪威三個王國共組一個邦聯，共同擁立丹麥國王為共主，並由丹麥國王委任芬蘭的總督。16世紀中葉開始，瑞典和沙俄、丹麥、德意志、波蘭爭奪波羅的海的霸權，瑞典和沙俄間幾經交戰，芬蘭從瑞典手中逐漸割讓給沙俄。1809年瑞典與沙俄簽訂了「哈米納合約」後，全部的芬蘭均遭到沙俄所吞併，成為帝俄的一個大公國。[1]

1917年俄國發生列寧領導的十月革命時，芬蘭民族主義已不斷覺醒，終而結束了108年帝俄的統治，在同年的12月6日乘機宣布獨立建國。由於芬蘭和瑞典及俄國並非同文同種，但卻長期在瑞典和俄國的統治下，因而其政治、經濟、文化、社會與宗教各方面，受到這兩國的影響甚大，尤其受到瑞典的影響更為深遠。也因此，除了93%的芬蘭人所講的芬蘭語為官方語言外，另有約6%的人口所說的瑞典語，亦同樣列為官方語言之一。
值得留意者是，芬蘭雖曾受到瑞典及俄國的統治，但在概念上並不應屬若干著作所稱的「殖民統治」。[2] 芬蘭在19世紀末興起了民族主義意識，20世紀初始獨立建國，因而過去應無所謂被「殖民統治」的情形。參訪芬蘭公共管理學院公司」並與總經理Anneli Temmes座談時，曾提及台灣和芬蘭均曾受過「殖民統治」，但Temmes總經理聽到「殖民」的字眼時卻深感訝異，同時強調芬蘭未曾有過被「殖民統治」的歷史。

參、憲政體制
一、從半總統制走向議會內閣制
在芬蘭、瑞典、丹麥、挪威及冰島五個北歐國家中，芬蘭和冰島的國體（form of state）屬於國家元首由選舉產生的共和國，其他三個國家的國體則屬於君主國。從前述芬蘭的歷史可知，芬蘭並沒有自己的王室，所以在獨立建國後必須採民選方式產生國家元首，作為主權獨立國家的象徵。然而，芬蘭西邊的鄰國瑞典及南邊的歐洲各國，大都是實施議會內閣制，權力的核心是在總理和國會，芬蘭受到了鄰近國家的影響，儘管後來在1994年首度實施了總統直選，但是總統的權力卻仍不大，其地位主要還是象徵性的國家領袖。
芬蘭和冰島的憲政體制，都是被法國政治學者杜瓦傑（Maurice Duverger）歸類在實施「半總統制」（semi-presidentialism）的七個民主國家中。[3] 我國分別在1994及1997年的修憲時，憲政體制已朝向半總統制的方向發展，而當時除了以法國第五共和為重要的參考外，由於芬蘭是另一個成功實施半總統制的典型國家，所以也受到了學者的引介。[4] 然而，芬蘭在實際權力運作上，總統的最高權限主要還是在於外交權，這是因為芬蘭是個多黨制的國家，內閣政府更動頻仍，但芬蘭又與俄羅斯為鄰，特別需要充分而靈活的外交權運作，才能在國際社會適應生存。
從1946至1981年的35年間，芬蘭內閣平均壽命只有13個月，但任期為6年的總統，卻只有巴錫基威（J. K. Paasikivii）和克克寧（Urho Kekkonen）這兩位擔任過。究其原因，芬蘭總統雖多係政治人物出身，但當選總統後卻能超越黨派囿見，退出政黨活動，保持超然立場而追求國家的整體利益，才使得他們能夠一再當選。2000年芬蘭完成了修憲，國會成為真正的權力中心，憲政體制替也從「半總統制」走向「議會內閣制」。雖然總統的權力已有所縮減，但總統在外交權上仍然具有相當的角色。芬蘭《憲法》第93條規定外交權係由總統和政府共同領導，但總統決定戰爭與和平事務時，則需經國會的同意，說明了總統的外交權是在「國會主權」的原則下運作，[5] 也表示芬蘭已從「半總統制」走向了「議會內閣制」。
此外，芬蘭的「國會監察史」（Parliamentary Ombudsman）制度，專責糾舉行政體系違法或失職的行為，[6] 以及芬蘭在國際評比上具有高度的清廉度，皆常成為我國憲政學者、監察院及相關廉政機構研究與考察的對象。
二、現況簡介
（一）總統
芬蘭的國家元首是民選的總統，但芬蘭並未另設副總統。依據《憲法》第55條第3項之規定，如遇總統死亡或經政府宣告總統長期不能視事時，將立即舉行改選。
現任芬蘭總統哈蘿妮（Tarja Kaarina Halonen）是第十一任總統，也是芬蘭史上首位的女性總統，2000年首度當選後，2006年競選連任成功（2000年修憲後，總統只得連任一次）。哈蘿妮屬於社會民主黨（Social Democratic Party），具有赫爾辛基大學法律碩士的學位，她在1970年擔任「芬蘭工會中央總會」（Central Organization of Finnish Trade Unions）的律師時，開啟了日後的政治生涯。1979年哈蘿妮首次當選國會議員，其後又共選上過四次，並曾擔任過社會事務暨健康部、法務部和外交部的部長，在她擔任外交部長的1999年7至12月期間，芬蘭首度擔任歐盟的輪值主席國。
（二）國會
芬蘭的國會採一院制，由15個選區所選出之200位議員組成，任期4年。2007年國會大選結果，共有8個政黨依據比例代表制獲得了國會議員的席次，分別是中央黨（Centre Party）51席、國家聯盟黨（National Coalition Party）51席、社會民主黨（The Social Democrats）45席、左翼聯盟（The Left Alliance）17席、綠黨（Green League）14席、瑞典人民黨（The Swedish People’s Party）10席、基督民主黨（The Christian Democrats）7席、真芬黨（True Finns Party）5席。
另從性別比例來看，200位國會議員中女性即有80位，[7]佔比例為40%，[8]也顯示女性在芬蘭政壇具有相當高的地位。
（三）聯合內閣
芬蘭政府的組成原本即具有議會內閣制的傳統，故其內閣總理係由國會選出後，形式上再經由總統任命。由於沒有單一政黨取得過半數的席次，目前是由中央黨與國家聯盟黨、綠黨和瑞典人民黨共同組成的「聯合內閣」（coalition）。1968年出生的現任總理姬薇妮蜜（Mari Kiviniemi）屬於中央黨，在2010年6月22日接任因涉及政黨資金醜聞而辭職的同黨總理萬哈寧（Matti Vanhanen），使她成為芬蘭憲政史上第二位女性總理。
芬蘭中央政府目前設有12個部級的機關，分別是：（1）總理府（The Prime Minister's Office）；（2）外交部（The Ministry for Foreign Affairs）；（3）法務部（The Ministry of Justice）；（4）內政部（The Ministry of the Interior）；（5）國防部（The Ministry of Defence）；（6）財政部（The Ministry of Finance）；（7）教育部（The Ministry of Education）；（8）農業暨林業部（The Ministry of Agriculture and Forestry）；（9）交通暨通訊部（The Ministry of Transport and Communications）；（10）就業暨經濟部（The Ministry of Employment and the Economy）；（11）社會事務暨健康部（The Ministry of Social Affairs and Health）；（12）環境部（The Ministry of the Environment）。除了上述12個中央部級的機關首長外，芬蘭政府的內閣閣員共有20位。上屆內閣閣員之男、女比例各為50%，本屆聯合政府內閣20位閣員中女性即佔12位，高達60%，為芬蘭歷來內閣中女性成員比例最高者。[9] 

肆、行政體系
一、國家行政體系
國家行政體系（State administration）包括的範圍為內閣各部、中央內閣各部所屬「執行公署」（central government agencies）和「公共機構」（public bodies）、中央派駐「行政分區」和「地方自治市」的行政體系（State's regional and local administration），以及大學和工業技術學院等。[10] 中央政府係指內閣各部及其所屬「執行公署」機關和內閣各部和「公共機構」，而這些「執行公署」或公共機構行政分區和地方「自治市」亦設有辦公室。中央派駐「行政分區」和「地方自治市」的行政體系，係指原則上僅在行政分區或地方「自治市」之行政區劃內所執行的國家行政事務體系，但該類行政體系執行政策或提供服務時，也會和當地的政府合作。[11]

（一）中央政府
中央政府係以連同總理府在內12個部級機關構成的「內閣政府」（Government）為主體，負責在國會政治的運作下決定政策，政策執行則由所屬的機關負責。「執行公署」是個較具特色的行政體制，其雖隸屬於各部之下，但卻擁有相當高的自主性。據芬蘭「財政部人事處」的介紹，「執行公署」的署長由內閣決定聘任，任期一般為7年，至多得再續聘5年。基本上，內閣及其各部負責政策決定，「執行公署」則負責政策執行，國內有學者將英國類似的行政機關傳譯為「政署」，但本文為強調其性質係政策執行機關，故將之譯為「執行公署」。芬蘭「執行公署」的制度和瑞典非常相似，此類行政機關的特色將留待於參訪瑞典的報告中，再做進一步的引介。
（二）區域行政體系（Regional administration）
芬蘭是單一國，行政區劃上原有「南芬蘭省」、「東芬蘭省」、「西芬蘭省」、「奧魯省」和「拉畢省」等五個屬國家行政的省級（State Provincial Offices），以及一個省級的「奧蘭群島自治區」（Provincial Autonomy of the Åland Islands）。2010年1月1日開始，原本中央派駐6個省的最高行政機關及其業務，連同主管「奧蘭群島自治區」的相關業務，已改制為隸屬於財政部的6個「國家行政區域執行公署」（Regional State Administrative Agencies, AVI），以及隸屬於就業暨經濟部的「經濟發展、交通及環境聯合中心」（Centres for Economic Development, Transport and the Environment, ELY）主管。[12] 
（三）國家在地方的行政體系（State local administration）
芬蘭將全國分成90個「地方行政區」（State Local Districts），負責警察職掌之治安與相關行政管制的業務、檢察官依據警察調查結果進行刑事追訴、有關強制執行事項，以及照護人口及商業註冊等登記業務。2008年1月起，「地方行政區辦公室」（State Local District Offices）的人員和業務職掌，移轉給警察、檢察官及強制執行和地方登記事務等各主管機關。[13] 這些設置均屬國家行政的層次（State administration），只是基於行政便利之需要，分區域設立官署或派駐地方執行國家行政，並非屬於地方自治的行政範疇，但會與地方政府充分合作，故所設立的機關均仍屬於中央政府。
二、行政分區[14]
如前所述，芬蘭原有的5個省和一個奧蘭群島自治區，2010年改制後，5個省重新劃分成19個「行政分區」（Regions）。行政分區的最高機關為由「行政分區會議」（Regional Councils），係由各「行政分區」之下的各「自治市」所組成，主要職責在於執行與規劃各行政分區的發展與計畫。
行政分區會議的最高決策機構為通常一年開會兩次的「代表會」（The Assembly of the Regional Council），由各「自治市」於其地方自治選舉時一併選出的代表組成，任期為4年，且只有「自治市」議會的議員才能成為行政分區「代表會」的代表。行政分區會議的行政管理由所設立的委員會負責，其成員由代表會根據政黨政治運作及反映政黨代表性所選出，委員會至少每月開會一次。此外，行政分區會議設有「行政事務處」（The Office of the Regional Council），輔助委員會處理行政事務，其處長（Regional Manager）除管理所屬職員外，並在委員會中扮演仲裁者（referendary）的角色。
三、自治市和其他自治行政
上述19個「行政分區」及奧蘭群島自治區之下共設有348 個「自治市」（municipalities），其中16個屬於奧蘭群島自治區。「自治市」基本上才具有地方自治團體的地位，設有市議會並掌有「自治市」的最高決策權，市議員由普選產生，任期4年。
「自治市」的職掌是提供法定基本的服務，較為重要的包括社會福利與健康、教育與文化、環境維護和科技公共設施等。另外，在提供市民基本服務的市政工作方面，還包括基礎的保安工作、健全的基本日常生活服務及社會安全網的建構等。[15]

此外，奧蘭群島自治區和教會（churches）、宗教團體（religious communities）及大學等，均為屬於較為特殊的「自治」（self-government）範疇。[16]

伍、人事管理體制與文官制度
芬蘭獨立建國後，不僅樹立了議會內閣制的傳統，在建構公務人員體制的理念上，也多借鏡英國和許多歐洲國家。因此，芬蘭同樣將中央政府的人事政策權交由財政部主管。
但是，芬蘭和其他北歐國家文官制度的設計理念，和英國及德國等歐洲國家卻有著根本的差異。芬蘭公務人員和政府間關係的定位，相當近似於私部門雇主和受僱者之間的關係，因而和德國和英國等國家，強調以法律規範公務人員與政府間的權利和義務關係，形成了文官制度設計上為迥異的不同類型。
芬蘭的公務人員大部分的權利與義務事項，係經由所組成的工會（trade union）代表與政府代表進行商議和協商（negotiating and bargaining），達成「協約」（agreement）後，再由用人機關和個別員工間根據「團體協約」的結果，彼此間再經由協商而決定。換言之，個別員工的條件及其與用人機關協商的結果，決定了個別員工的權利與義務內容。
一、「財政部人事處」代表政府承擔雇主的角色
芬蘭中央政府各機關有其各自的人力資源管理部門，負責各該機關的人事管理事項上。財政部配合國家的財政情形與預算，只決定有關的人事政策。因此，各機關在人力資源管理上，擁有相當大的自主權。
財政部的內部單位「人事處」（Personnel Department）是主管人事政策的幕僚單位，也是代表政府承擔雇主角色時的權責單位（Office for the Government as Employer）。根據該國官方網站資料，[17]「人事處」的職掌在於提升中央政府的競爭力，以及支援所有政府機關扮演好雇主的角色。所以，「人事處」無論在與受僱者進行協商以簽定中央政府層次的「團體協商」（collective bargaining），或是在確保國家收入政策和勞動政策的利益，以及在有關工作生涯政策的決定時，均須代表中央政府扮演好雇主的角色。
簡言之，「財政部人事處」是芬蘭規劃與執行中央政府人事政策主管單位，同時還代表政府與公務人員相關工會進行團體協商，並支援與指導其他中央政府機構進行團體協商或其他管理行為。此外，「人事處」內部又分成三個「科」（units），分別是「團體協約科」（collective agreements）、「人事政策科」（personnel policy）和「研究服務科」（research services）。
二、公部門的受僱者
（一）公務人員和約聘人員
根據芬蘭官方文獻，芬蘭中央政府的受僱者分成「公務人員」（civil servants）和「約聘人員」（contract employees）兩類。「公務人員」是指擁有公權力者，其法律地位明定在《國家公務人員法》（State Civil Servants Act）和相關法令中，並可依不定期或固定任期的方式來任用。「約聘人員」的進用是依據《僱用契約法》（Employment Contracts Act）的規定，而以契約採特定時間或採不定期之方式聘用。[18] 在芬蘭的觀念裡，軍人及大學教師等亦屬於公務人員。
拜會芬蘭公共管理學院公司時，曾請教總經理Anneli Temmes女士，芬蘭人民對於公務人員觀感及社會地位如何？Temmes總經理表示，一般來說，擔任公務人員是個較能感到榮譽的職業，或許公務人員的假比較多，也是這項職業吸引人之處。同時，警察在公務人員中是最受到青睞的行業，因為其得到的社會尊榮感也較高。
另依據參訪時攜回「歐盟行政學院」（European Institute of Public Administration, EIPA）出版的一份研究報告，其將歐盟國家公部門中的「公務人員」譯為statutory civil servants，「約聘人員」則譯為public employees。並且，「公務人員」的概念是指由中央政府依據公法所為之單方行政行為所任用者，「約聘人員」則是指中央政府依據私法（勞動法律）以契約所聘用者。[19] 
芬蘭對於擔任公務人員的基本條件係規定於《憲法》，該國《憲法》第84條規定，除了一些技術類和教學類的職務外，須具有芬蘭公民的身分。其次，對於擔任公務人員的學歷條件，《憲法》第85條則授權由相關的法律或命令來規定，另依據《憲法》第86條之規定，公務人員的任用著重於「技術」（skill）、「才能」（ability）及「公民素養」（civic virtue），而中央政府公務人員還需熟稔芬蘭語和瑞典語這兩種官方語言。
（二）公部門的人力結構
以2008年的情形而言，芬蘭所有中央公部門僱用的人力超過勞動人口總數的22％，屬公務人員者約有100,000人，約聘人員為20,000人，其中以大學、國防及財務金融等部門，則僱用了較多的人力[20]。另外，地方公部門共僱用了約430,000人，其中公務人員為170,000人，約聘人員有260,000人，包括中小學教職員、稽查人員、醫療衛生人員、消防人員、教育文化人員、社會福利與社區規劃等部門人員，均屬地方公部門僱用的人力。[21]

根據芬蘭提供的簡報資料，以國家預算支出的中央政府員額有88,900人，其中以軍、警、邊防和救災人員合計所佔比例最高，達到40.9%；其次是佔16.2%的事業人員（business services），再次為佔10.4%的研究人員，其它還有9類人員，人數比例均在8%以下。同時，目前中央政府公務人員的平均年齡為45歲。
芬蘭中央政府事業人員佔有較高的人力比例，應與芬蘭屬福利國家的政經體制有關，而研究人員在公部門所投入的人力比例，則可看出該國對於知識經濟的重視。芬蘭是世界上最進步的知識經濟體之一，每1,000個就業人口，約有24人與研發有關，是世界之冠，約為德國的2倍。芬蘭在2005年的研發支出約佔其國內生產毛額的3.5%，僅次於瑞典，遠高於「經濟合作暨發展組織」（Organization for Economic Cooperation and Development, OECD）各國的平均，約為歐盟會員國平均的兩倍。[22] 
芬蘭中央政府公務人員雖然另外受到1994年所訂之《國家公務人員法》規範，但該法的規定卻旨在使公務人員的地位和私人部門受僱者間取得一致。例如，公務人員並不擁有工作的終身保障，公、私部門間對於免職和解僱員工的原因或規定，相當大程度上也很類似。由於與其他國家傳統型態的公部門相較，受僱於芬蘭公部門的工作保障較低，促使所僱用的人力從1988年時的215,000人，到了2004年降低為124,000人。[23] 但根據芬蘭官方的說法，此段時間公部門人力的減少，大部分是因為政府機關組織調整為國營事業機構或公司等原因。[24]
芬蘭公部門中進用公務人員和約聘人員的比例，中央政府層次為5比1，而地方層次的約聘人員數，則已超過公務人員人數的1.5倍。基本上，芬蘭公務人員的職務雖由特定法令所規範，但除了如罷工的權利較為受到限制外，其他權利和義務事項與約聘人員或私部門員工相較，差異皆非常小。[25] 也因此，芬蘭政府基於彈性管理與人力成本的考量，立於和私部門相同的地位以私法契約聘用較高比例的約聘人員，就不難理解其原因。
（三）高階公務人員
芬蘭高階公務人員（Senior Civil Service, SCS）的人數約為130人，包括各部的常務秘書長（permanent secretaries）、副秘書長（under secretaries）和處長（director-generals），以及其他「執行公署」的首長、單位主管或高級專家幕僚等。同時，雖然公務人員和約聘人員在男、女性別的比例上相當平等，達到51％比49％，但高級文官中女性的比例仍偏低。儘管如此，如前文已介紹，芬蘭的總統、總理及超過一半的內閣閣員均是女性，便足以說明芬蘭是個高度男女平權的國家。
芬蘭高階公務人員須經對外公開的甄選的程序，儘管有些職位實質上為「隱性的」政治任命，但所應具備的一般條件如下：
1.發展潛能：具備充足的技能和進一步發展的能力。因此，要求個人遵從政府給予終身學習的規劃，以保證充足的技能和進一步發展的專業能力。
2.學歷資格：擁有相關領域碩士以上學歷。例如，外交部的高級職務就要求擁有法律、政治學、史學或經濟學碩士學位。
3.管理智能：具備相關政府部門豐富的專業技術和業務能力，以及可證明的管理技能，和在高層政府實施管理的工作經驗。管理技能包括指導和管理經營能力、領導藝術和人際關係能力。有些高級職務還要求具有非政府部門或企業的工作經驗。
4.官箴要求：具備基於獨立、公正、客觀、忠誠、透明的服務意識與責任感等價值觀。
5.溝通能力：跨部門、跨行業的工作經驗，建立與管理網路的能力, 良好的寫作、口頭表達及語言能力等。只有將政府高級官員變成精彩的演說家、說客和條理清晰的作家，政府工作才有可能增加透明度。
6.國際視野：芬蘭為了準備輪值擔任歐盟的主席，高級官員具備國際視野和處理國際事務的能力，尤其是其培訓的重點。高級文官要在國際環境中工作，必須具備與不同文化背景的人溝通交流的能力。財政部對所有公務人員除要求掌握精確的芬蘭語和良好的瑞典語兩門國語外，還都有不同程度的外語要求，如外交部官員還需要掌握英語、法語、德語、俄語或西班牙語中的任兩種。
芬蘭的高階公務人員有從私人企業甄補者，未來他們於任期結束後返回私人企業任職時，是否會因類似我國定有「政商旋轉門條款」的限制，而阻礙了進入政府任職的意願？參訪時曾就此請教HAUS的總經理Anneli女士，她表示以她的了解而言，「政商旋轉門條款」的限制曾經成為討論的議題，但目前尚未決定未來該怎做？
目前芬蘭的高階公務人員也面臨了改革的需求，依據「財政部人事處」提出的簡報內容，包括「管理發展需與內閣的計畫相連結」、「政治領導和專業管理者間需要明確的釐清」、「新管理理念和舊有依法行政文化存在張力」及「目前流行的管理主義之後會是哪種管理理論」等問題。同時，直接與高級文官制度有關的改革難題是：高級文官既是管理者又要是主管業務的專家；既要貫徹決策，又要顧及顧客反應；既要確保行政運作的連續性，又會面臨更換管理者；被賦予有限的權力，卻需承擔管理組織的責任；既要在面對利益時保中立，又要因應政治領域的壓力；既要用心於自己的組織，又要分擔中央政府設定的目標。
三、「職位制」的人事制度
傳統的文官制度屬於「職涯制」（career system），如我國及歐陸的德國即是採行此制，芬蘭和北歐國家的人事制度皆是採行「職位制」（position system），此為芬蘭公務人員和其他公、私部門受僱者間，無論在身分上或工作條件上，均無太大差異的根本原因。並且，參訪團訪問芬蘭「財政部人事處」及「芬蘭公共管理學院股份有限公司」時得知，他們還將「職位制」另外慣稱為「開放制」（open system），就是強調所有新設或出缺之職位須甄補時，均開放給任何人提出申請，而並不限於現職的公務人員。
因此，甄補的「開放性」也應是「職位制」的核心特徵，並由此開展出有別「職涯制」的文官制度設計邏輯。例如，芬蘭既將「職位制」又稱為「開放制」，自也把「職涯制」稱為「封閉制」（closed career system）；而「封閉制」的「封閉」所在，當是指遇有職缺可待甄補時，基本上係由現職公務人員「陞任」或「遷調」。相對來說，芬蘭採取「職位制」的人事制度中，儘管原職位較低者可透過申請與公開競爭的程序，另外獲得了較高的職位，但此情形並非如同我國係強調基於「逐級」而「陞遷」的概念。

茲將「職位制」和「職涯制」的主要特徵可區別如下：
1.「職位制」的主要特徵：[26]
（1）甄補人員不限於初級的職位（entry level），而是所有職缺均開放甄補；
（2）認可在私人部門的工作經驗（the recognition of professionalexperience in the private sector）；
（3）特定的職位要求具備特定的知能；
（4）無制式化的甄補制度（no formalized recruitment system）；
（5）無升職或晉薪等的制度性權利（no right to a career ）；
（6）非依據年資決定薪資和晉薪；
（7）工作並非永業化（no job for life）。
2.「職涯制」的主要特徵：[27]
（1）人員甄補僅限於最低層級的職務（recruitment only at the lowest level）；
（2）存在著各類型公務生涯發展的制度設計（existence of careers（and/or corps））；
（3）每一特定職涯階段設有最低教育水準的要求（minimum educational requirements for specific careers）；
（4）有限度地認可公職以外的工作經驗；
（5）大多數的工作條件係由法律所規定；
（6）法規明定薪資體系；
（7）永業化的工作保障（a job for life）；
（8）定有一套退休制度。
基本上，芬蘭除了若干在軍隊和處理外交事務裡的職位外，公務人員若要在政府部門裡獲得進一步的發展，年資並不會是個條件或保證，而這也是「職位制」的特徵之ㄧ。一般來說，「職涯制」為初任的公務人員即已設計了一套永業化的工作生涯，且儘管「職涯制」也重視工作績效與競爭，但由於相當程度上屬於封閉式的競爭，年資因而成為公務生涯進一步發展的重要因素。同時，芬蘭政府甄補公務人員時最主要的取決因素，乃是擔任某職位所適任的特定經歷，不同於「職涯制」在公務生涯的不同階段中，重視應具備相關的學歷條件，而這也是「職位制」與「職涯制」的一項主要差異。
芬蘭採行「職位制」是因為在其人力資源政策上，深受1980年代興起以師法企業為宗旨的「新公共管理」（New Public Management）理念之影響。並且，芬蘭從1990年代起，依循新公共管理的理念採行開放性的人力資源政策，也使其從靜態的官僚體系化模式，朝向更市場取向及以契約為基礎的管理模式。此一轉變，進而使芬蘭在人事政策上，採取了愈加彈性化、專業化、積極主動和策略性的人力資源管理：而其主要的目標，即是要如同私部門般得以充分發揮人員和資源的效用。[28]
四、以「團體協約」決定權利和義務
芬蘭社會具有「團結合作」的文化傳統，重視以「協商簽訂協約」的方式做出決定。[29]同樣地，芬蘭法律並未對公務人員的權利與義務做出太多之規定，絕大部分與公務人員權利與義務有關的事項，係透過工會和政府經由協商簽訂協約的過程所決定。
基本上，工會和政府進行協商的主要項目為薪資、工作時間、年度請假或休假的種類和差假的情形，另外還有些如雇主和受僱者間爭議解決之途徑等僱用關係，以及有關工作生涯發展的事項。至於退休金和各種職位所需的資格條件，則排除在協商的項目外。
（一）新統合主義的傳統
芬蘭的經濟成長和公平，以及福利國家體制的發展，均和經由組織性的經濟團體代表透過「統合主義式」（corporatist）的諮商、談判或協議來達成有關。例如，工人是否願意節制對工資水準的要求，影響企業投資的意願，但若工人願意節制工資水準的要求，企業也必須對工人承諾將有更好的明天，於是，勞、資雙方找到了發展基本出口產業的雙贏政策。1946 年芬蘭成立的「經濟委員會」（Economic Council）成為勞、資、政三方達成社會契約的溝通平台，而這些社會契約即包括廣泛的工資與物價的協議。[30] 事實上，我國過去取得了高度經濟發展的成就，採取「統合主義」（corporatism）的治理模式，也是重要的關鍵原因之ㄧ。
在歐洲國家實施的「統合主義」治理模式，一般稱為「新統合主義」（neo-corporatism），而與我們較熟知的美國「多元主義」（pluralism）政治文化社會不同。在多元主義的政治文化裡，國家對於勞資關係採取消極被動及幾乎不涉入的立場，但北歐國家則會設計出一套制度性的安排，讓公、私部門得以組成各種工會，來和政府進行廣泛的諮商和協議來決定政策。[31] 而根據參訪團的初步觀察，這也應是高稅賦的福利國家仍可保持高度經濟發展的原因之ㄧ。
（二）公部門受僱者參加工會之概況
大多數的芬蘭受僱者均參加工會團體，得藉集體的智慧和政府協商有關的權益事項。並且，這些工會團體不單以公、私部門的分類所組成，許多是依受僱者的專業領域或其他共同職業特徵為基礎（occupation-based），並主要分成「地方工會」（Local trade unions）、「地方工會全國聯合會」（national federations of member local unions）和性質相關聯合會再組成層峰組織的「聯盟」（confederations）。[32] 因此，工會團體的會員含括了來自公、私部門的受僱者。
公部門員工參加工會的比例很高，達到了80%。[33] 事實上，大約80% 的芬蘭人均參加了工會，且根據國際勞工組織（The International Labour Organisation, ILO）的評比，芬蘭的工會是世界上最具效率者。[34] 代表芬蘭公部門受僱者與政府進行協商和簽訂「團體協約」的工會團體，主要是以「公部門學術專業人員協商委員會」（JUKO）、「固定薪制者工會聯合會」（Pardia）及「公共服務暨社福人員工會」（JHL）三個工會。[35] 茲簡要介紹該三個工會如下：
1.「公部門學術專業人員協商委員會」（以下簡稱JUKO）：
芬蘭文全稱為Julkisalan koulutettujen Neuvottelujärjestö，[36] 據久居芬蘭的李憶琳小姐之看法，JUKO應是上述芬蘭文全稱之前二字各取兩個字首所構成的簡寫。JUKO的英文譯名為Akava´s Public Sector Negotiating Commission，而芬蘭文AKAVA是「芬蘭學術專業人員工會聯盟」（The Confederation of Unions for Academic Professionals in Finland）的簡寫，[37] 因此本文將JUKO譯為「公部門學術專業人員協商委員會」。
2.「公共服務暨社福人員工會」（以下簡稱JHL）：
JHL是該工會芬蘭文名稱Julkisten ja hyvinvointialojen liitto各取其一字首拼成的縮寫，其英文名稱為The Trade Union for the Public and Welfare Sectors。公部門參加該工會的人員，如醫療衛生人員，學校人員、警察人員、道路養護人員、幼兒日間托育人員、老人照護人員、公共服務人員及圖書館服務人員等；另外還有一些稅收經費，提供給私部門若干從事社會福利工作的人員參加此一工會。[38]

3.「固定薪制者工會聯合會」（以下簡稱Pardia）：
Pardia是芬蘭文Palkansaajajärjestö Pardia ry的簡稱，其中ry是芬蘭文字的縮寫，意思是指註冊登記有案。因此，在芬蘭官方文獻中提到前述JUKO和JHL時，也會以“JUKO r.y.”和“JHL r.y.”表示。[39] 依據Pardia網站的簡介，該組織的英文名稱為The Federation of Salaried Employees Pardia，係為公、私部門受僱者組成22個工會的聯合會，參加者大部分任職於政府機關及部分服務於公用與公營事業機構。並且，Pardia亦為芬蘭三大工會聯盟之一「芬蘭專業人士聯盟」（The Finnish Confederation of Professionals, STTK）的會員。[40]
（三）「團體協約」的一般情形
芬蘭中央政府對於所僱用職員的人事管理，無論其為依據《國家公務人員法》任用之全時或部份工時的公務人員，或是依據《僱用契約法》以契約進用的約聘人員，均需要政府以雇主的身分和所有受僱者經由協商達成「團體協約」後，規範雇主和受僱者雙方間除法律已明定外的權利和義務關係。公務人員和政府協商以達成「團體協約」的法律依據為《公務人員團體協約法》（Act on Collective Agreements for State Civil Servants），約聘人員則依據一般私部門勞工適用的《團體協約法》（Collective Agreements Act）。
最高職務或是如「財政部人事處」的公務人員，由於其係代表雇主的角色，並負責雇主的政策在「團體協約」中有效地實現，因而排除於「團體協約」的適用之外。此外，關於權利事項、協商程序和結果的執行等方面，公、私部門間得以協商的範圍有所不同，而公務人員得以進行協商的議題較為侷限，在罷工權利上也較受到限制。例如，公務人員的退休金、職位的任務和資格條件等，即排除在協商以達成「團體協約」的範圍外。儘管如此，有些如退休金等雖然不屬於協商的議題，而是由法律所規定，但在研擬法律草案的過程中，公務人員可與政黨及代表國家的「社會事務暨健康部」三方面進行研商。[41]
基本上，「財政部人事處」與代表中央政府公務人員的工會簽訂「團體協約」後，中央政府各機關須依據該「團體協約」，再與各該機關員工的工會組織另簽訂一份該機關適用的「團體協約」。至於各機關個別員工所應享有的權利義務，則係以各該機關的「團體協約」為依據，各機關再經由和個別員工協商後決定。[42] 例如，薪資即係定在個別機關簽訂的「團體協約」中；因此，相同職位者的薪資待遇或福利未必相同。
公部門受僱者和政府完成協商程序所得到的結果，會載列在一份稱為「公務人員及約聘人員團體協約」（Collective Agreement of the Civil Servants and the Employees under Contract）的主要文件中。一般來說，「團體協約」的有效期間為1至2年。「團體協約」只要內閣政府認可後即生效，但若牽涉了增加預算支出，則需要進一步移請國會的財政委員會同意。[43]
目前芬蘭中央政府和其僱用的職員所簽訂的「團體協約」，適用期間為2010年3月1日起至2012年2月29日止。而「團體協約」所協商決定的主要事項，大致情形擇要介紹如下：[44]
1.薪資：請領薪資的權利、薪資給付方式、不足一個月工資之計算，以及全時及部分工時薪資之計算等。

2.差假：
（1）請假期間薪資之計算：包括因一般疾病、因公傷殘、特別因戰傷殘，以及相關津貼給付。約聘人員之計算標準較公務人員嚴格。
（2）無薪家庭照顧假：根據《疾病保險法》（Sickness Insurance Act），無論公務人員或約聘人員，除非另有協議，都享有一年2次12個工作天以上的無薪家庭照顧假，其種類包括產假、陪產假、事親假、子女照顧假等。
（3）其他有薪假種類：一定日數以下之療養假，因傳染性疾病住院隔離假，全部或部分薪水之進修、實習或外派工作，適逢50、60歲的生日、結婚紀念日或參加近親喪禮（1日以下的有薪假）；員工訓練；國家軍事及危機處理訓練；參與有關人事單位或政府集體協商等公務會議；參加奧運、世界盃或歐洲盃等運動比賽（30日以下的有薪假）；基於職責所需擔任顧問或出席地方法庭；因公傷殘；固定年假。另因詐欺、過失、不確實報導、隱瞞等情事則降低或不給付薪水。
3.其他規定：有關公務人員之解僱期限、離職金計算及停職期間之補償津貼等；有關約聘人員的工作契約簽訂、勞動爭議處理程序及解僱時權益之保護。
五、公務人員的培訓
芬蘭在全球競爭力評比中擁有亮麗的表現，重視公務人員的能力及高級公務人員領導才能的提升，無疑地是個關鍵。根據「芬蘭公共管理學院股份有限公司」（HAUS Finnish Institute of Public Management Ltd，以下簡稱HAUS）總經理Anneli Temmes女士大略估算，芬蘭中央政府各機關運用在公務人員培訓上的經費，每年約650萬歐元，約為人事費的3％。
（一）培訓體制
芬蘭採取「開放制」或稱為「職位制」的文官制度，當有新增或出缺職位有待甄補時，由於係向公、私部門全面開放，甄補進來的人選理論上已是最適任者。因此，公務人員所參加的培訓，性質上除了係基於現職工作的知能所需外，政府並未設計一套基於「職涯」發展需要的培訓制度。並且，芬蘭政府並未強制公務人員必須接受培訓，公務人員參加培訓係基於本身的意願。
「財政部人事處」在公務人員訓練體制中扮演領航者和協調者的角色，其基於人力資源政策決定者的立場，除了訂定一般性原則與指導方針外，還負責整合相關的培訓計畫，如管理方面的培訓計畫。基本上，芬蘭公務人員培訓為高度分權化的體制，各機關組織均依其各自的預算與需求分析之結果等，決定辦理相關的培訓計畫。
芬蘭對於公務人員培訓的辦理採取市場化的政策，可由各方的培訓機構針對政府的需求，設計出培訓計畫與課程來參與競標。ㄧ般來說，HAUS最負盛名與經驗，目前許多政府舉行的培訓計畫，即委由HAUS及其他培訓或諮詢顧問機構設計與安排。
（二）一般培訓的種類
雖然芬蘭政府不會強制公務人員參加培訓，但公務人員可視參加培訓為權利和責任，而在和政府簽定的「團體協約」中商定培訓的計畫及經費的支付。公務人員參加一般培訓的目的，除了培養參與工會與進行協商的知能外，主要是爲了增進現職工作所需的知識與才能，而非針對公務人員本身未來的職涯發展。
例如，對於促進雇主和受僱者間良好合作關係，或是維護受僱者權益的工會代表和員工代表等，在目前簽訂有效的「團體協約」中即規定了其有權和政府共同協商決定應安排提供他們接受何種職業訓練，以確保其維持或強化工作所需之職能。並且，員工代表並可根據其工作經驗，決定訓練內容為何，包括有關商業課程的訓練，雇主則必須配合辦理。再者，雇主代表以及工會代表每年應定期討論其工作職能，進而促進其合作關係。同時，組織政黨係被允許的，因為將有助於形成有系統的「集體意識」（union-based manner）。因此，可以藉由提供工會代表的相關訓練課程，以協助發展形成集體意識的能力。[45]
（三）高階公務人員的培訓
HAUS總經理Anneli Temmes女士曾向參訪團強調「We believe in training！」，但參訪團接著問及政務官需不需要參加培訓？以及參加培訓既無強制性，需要接受訓練者若不主動參與培訓，又將如何使培訓成具有意義呢？Anneli Temmes女士的回答是，當芬蘭內閣總理認為閣員、高階的機關首長或主管等，若有接受某方面訓練的需要時，總理通常會以軟性的方式，寫封信鼓勵他們參加相關的培訓課程。
芬蘭的高階公務人員主要是指部會常務次長（state secretary）、「執行公署」的首長、中央政府機關的單位主管及若干高級專業幕僚等，故對其所設計的培訓課程，多著重在領導或管理才能。例如，由財政部和HAUS及其他合作夥伴設計的「未來領袖計畫」（The Future Leaders Programme），參加培訓的對象是具有高階公務人員發展潛能者及若干現職高階公務人員，每年有25-30人參加，培訓的時間為大約15天，並著重參訓者個人領導能力的評估，以及提供諮商和指導。此外，另有針對大約150位「高級文官團」（group of SCS）設計的「領導論壇」（leadership Forum），每年召集兩次，並採取小型分組會議的方式進行，目標在於藉由研討交換管理心得與經驗。
ㄧ般來說，高級文官培訓計畫的進行方式，多採課程實施的時間分散，但整個計畫完成的時程較屬長期；而在課程內容的設計上，則偏重於具體情境的模擬和多方間的互動。並且，「觀察」是相關高級文官培訓計畫進行過程中，評鑑參訓人員表現的重要評估方式。
陸、結語
我國對芬蘭政府相關制度的研究與介紹，以往較偏重於其「半總統制」或直選總統採「議會內閣制」，以及國會監察使和相關的廉政制度，而對該國行政體系及文官制度較缺乏整體性的認識。本文對於芬蘭行政體系及其公務人員制度，做了架構性的介紹，雖然未為詳盡之處甚多，但應屬介紹芬蘭文官制度最新現況的中文文獻。
芬蘭文官制度的特點之一，在於力求「彈性」與「分權」，此亦為該國建構文官制度的基本原則。芬蘭公務人員的人事制度採「職位制」，甄補人才時重視專業能力，並力求在工作條件或權利義務上，泯除公務人員和私部門受僱者間的差異，尤其芬蘭公務人員並不擁有終身職涯的保障。因此，就制度上來說，芬蘭公、私部門間人才的交流並沒有障礙，公部門得以隨時從私部門引進人才，當有助於注入創新精神。然而，實際上芬蘭公、私部門人才交流的情形，並不如想像中那麼多，且公務人員雖不具有終身職涯的保障，但久任化的現象也很普遍。
根據OECD研究報告指出，[46] 芬蘭政府人力不僅在公、私部門間的流動率不高，甚至在中央政府各部門間及中央政府與地方政府間，人力交流的比率也很低。並且，芬蘭的「職位制」由於強調人才的專業技術能力，使得政府缺乏具備通才管理知能的管理者或領導者。基本上，芬蘭的高階主管或首長較擁有公、私部門間或各政府部門間的職務歷練，但這些人力目前已有老化的現象。然而，由於芬蘭人具有不願變動的北歐文化特質，造成準備接棒的「培育團體」（feeder groups）成員，仍將缺乏職務歷練而容易各自為政，難以成為適任的領導者或管理者。
我國近來也強調「彈性用人」及「公、私部門人才交流」，但以芬蘭採取「職位制」的人事制度，尚且發生人才流動率不足的現象，對我國採「職涯制」的人事制度而言，困難度則不容小覷。尤其，芬蘭公務人力流動性低是因其不願變動的民族性使然，並非人事制度或公、私部門工作條件的差異所造成。反觀我國的行政文化，不僅「彈性用人」將遭致「任用私人」的質疑，公、私部門間工作條件的差異及公務人員制度上的限制（如政商旋轉門的限制），也將是暢通「公、私部門人才交流」的困難處。然而，關於重視管理者或領導者的職務歷練與預備人才之培育，則是我國在自己的文官制度脈絡中，得以強化的部分。

（本文僅供參考，不代表本會立場）


[1] 王祖茂，《當代各國政治體制：北歐諸國》，蘭州：蘭州大學出版社，1998年，頁95-96。

[2] 王祖茂，前揭書，頁96-97。監察院國際事務小組編譯，《芬蘭監察制度》，台北：2007年，頁2。

[3] Maurice Duverger, “A New Political System Model: Semi-Presidential Government,” European Journal of Political Research, Vol.8, No2, 1980, pp.165-187.

[4] 周陽山，〈「半總統制」概念及其實施經驗的反思--芬蘭模式的探討〉，《美歐月刊》，第10卷第5期，1995年5月，頁67-78。

[5] 周陽山，〈芬蘭新憲法與憲政體制之變遷—兼論芬蘭監察使制度〉，頁27。

[6] 參閱芬蘭國會監察使網站：http://www.oikeusasiamies.fi/Resource.phx/eoa/english/ombudsman/index.htx（上網檢視日期：2010年8月1日）

[7] 參閱芬蘭國會網站：http://web.eduskunta.fi/Resource.phx/parliament/parliamentarygroups/index.htx（上網檢視日期：2010年8月1日）

[8] 這項數據比例依我國外交部網站資料所載為42%，參閱我國外交部網站： http://www.mofa.gov.tw/webapp/ct.asp? xItem =153&ctnode=1131&mp=1（上網檢視日期：2010年8月1日）

[9] 參閱我國外交部網站：http://www.mofa.gov.tw/webapp/ct.asp?xItem=153&ctnode=1131&mp=1（上網檢視日期：2010年12月5日）

[10] 芬蘭的工業技術學院和大學均為高等教育，參閱芬蘭教育暨文化部網站：http://www.minedu.fi/OPM/Koulutus/ammattikorkeakoulutus/?lang=en（上網檢視日期：2010年12月5日）

[11] 參閱網站：http://www.suomi.fi/suomifi/english/state_and_local_government/state_administration_and_central
_government/index.htm（上網檢視日期：2010年12月5日）

[12] 參閱網站：http://www.suomi.fi/suomifi/english/in_focus/functioning_of_public_administration/state_regional _administration/index.html （上網檢視日期：2010年12月5日）

[13] 參閱網站：http://www.suomi.fi/suomifi/english/state_and_local_government/state_local_administration/ index.html（上網檢視日期：2010年12月3日）

[14] 參閱網站：http://www.reg.fi/english/engindex.html（上網檢視日期：2010年10月23日）

[15] 參閱網站：http://www.suomi.fi/suomifi/english/state_and_local_government/municipalities_and_local_ government/index.html（上網檢視日期：2010年12月1日）

[16] 參閱網站：http://www.suomi.fi/suomifi/english/in_focus/functioning_of_public_administration/other_self-government/index.html（上網檢視日期：2010年12月1日）

[17] 參閱芬蘭財政部網站：http://www.vm.fi/vm/en/12_government_as_employer/index.jsp（上網檢視日期：2010年10月21日）

[18] Employment relationships in the Central Government sector in Finland,參閱芬蘭財政部網站： http://www.vm.fi/vm/en/04_publications_and_documents/02_documents_on_personnel_management/02
_sopimukset/employment_relationships_in_the_Government_sector_final.pdf（上網檢視日期：2010年12月1日）

[19] Danielle Bossaert and Michael Kaeding, Social Dialogue in the Public Sectors of the EU Member States: An Analysis of Different Models at the Level of the Central Public Administration, EIPA, 2009, p.9.

[20] 財政部主要負責代表政府與員工進行集體協商，包括中央、地區以及地方等約12 萬名政府員工的相關事務，大學則僱用員工人數約3萬名。但自2010年1月1日開始，大學將不再受到政府預算補助，因而成立自主的雇主機構（employer organization），並且加入私部門的雇主代表中央組織-芬蘭企業聯盟（Confederation of Finnish Industries）。參EUPAN, Social Dialogue in the public sectors of the EU Member States- An analysis of different models at the level of the central public administration,2009,p.32

[21] Danielle Bossaert and Michael Kaeding, op.cit., p.12.

[22] 林健次，〈芬蘭經濟地特質〉，輯於施正鋒主編，《當代芬蘭民主政治》，台北；台灣國際研究學會，2010年，頁36。

[23] Danielle Bossaert and Michael Kaeding, op.cit, p.13.

[24] The Finnish Public Sector as Employer, Helsibki, 2006, p.3。參閱網頁：http://www.vm.fi/vm/en/04 _publications_and_documents/01_publications/06_state_employers_office/ho_eupj_enkku_netti.pdf（上網檢視日期：2010年12月1日）

[25] Danielle Bossaert and Michael Kaeding, op.cit., p.13.

[26] Danielle Bossaert and Michael Kaeding, op.cit., p.8, note 8.

[27] Danielle Bossaert and Michael Kaeding, op.cit., p.8, note 9.

[28] Danielle Bossaert and Michael Kaeding, op.cit., p.30.

[29] 中文的「談判」或「交易」較難表現團結合作的意義，本文爰使用「協商」一詞較為能夠表達其合作的概念。

[30] 林健次，前揭書，頁42-43。

[31] Danielle Bossaert and Michael Kaeding, op.cit, p.17, note 24.

[32] 參閱網站：http://www.expat-finland.com/employment/unions.html#top（上網檢視日期：2010年10月21日）

[33] The Finnish Public Sector as Employer, Helsibki, 2006, p.2.

[34] Danielle Bossaert and Michael Kaeding, op.cit., p.30.

[35] 同註26，及Danielle Bossaert and Michael Kaeding, op.cit., p.33.

[36] 參閱「公部門學術專業人員協商委員會」（JUKO）網站: http://www.juko.fi/index.php（上網檢視日期：2010年9月28日）

[37] Union of Professional Engineers in Finland （UIL）編印之簡介, Union of Professional Engineers in Finland, p.8. 參閱網站：http://www.uil.fi/pls/portal/docs/PAGE/UIL_VERKKOSIVUT/_IN_ENGLISH/UIL_IN_ENGLISH.PDF（上網檢視日期：2010年9月21日）

[38] 「公共服務暨社福人員工會」（JHL）網站之簡介，Join the JHL Trade Union, p.5。參閱網站：http://www.jhl.fi/portal/en（上網檢視日期：2010年9月15日）

[39] 同註26。此部份感謝李憶琳小姐的釋疑。

[40] 「受薪者工會聯合會」（Pardia）網站之簡介，參閱網站：http://www.pardia.fi/in_english/（上網檢視日期：2010年12月1日）

[41] Danielle Bossaert and Michael Kaeding, op.cit., p.19.

[42] Danielle Bossaert and Michael Kaeding, op.cit., p.43.

[43] 同註26及Danielle Bossaert and Michael Kaeding, op.cit., p.33.

[44] GENERAL COLLECTIVE AGREEMENT FOR GOVERNMENT 28 March 2010, 參閱芬蘭財政部網站資料：http://www.vm.fi/vm/en/04_publications_and_documents/02_documents_on_ personnel_management/02_sopimukset/20100301Genera/General_collective_agreement_with_annexes
_final.pdf，這部份係由考試院科員張涵榆小姐整理。

[45] GENERAL COLLECTIVE AGREEMENT FOR GOVERNMENT 28 March 2010, p.44-45，這部份係由考試院科員張涵榆小姐整理。

[46] OECD Public Governance Reviews: Finland 2010 -Working Together to Sustain Success, p.37